Trattato di Lisbona - Versione consolidata

L’ultima tappa del processo d’integrazione europea si è conclusa con l’entrata in vigore, il 1° dicembre 2009, del Trattato di riforma o Trattato di Lisbona, con il quale viene superata la crisi seguita al fallimento del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa del 2004.

Il Trattato di Lisbona si presenta come un Trattato «decostituzionale», infatti esso è stato concepito sulla scia dell’ormai abbandonato Trattato costituzionale, del quale recepisce quasi la totalità del contenuto, escludendone tuttavia quegli elementi considerati “costituzionali”, infatti proprio con tale spirito il mandato alla Conferenza intergovernativa (da ora CIG) afferma in modo perentorio che «il progetto costituzionale è abbandonato». A tal fine vengono eliminati, in maniera quasi “maniacale”, tutti i riferimenti terminologici alla parola “costituzione”.

Il risultato cui si è giunti è un nuovo Trattato, di non facile lettura, che effettua un ritorno alla costruzione binaria dei Trattati – dunque il Trattato sull’Unione europea (TUE) e il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) – cui si aggiungono la Carta dei diritti fondamentali dell’UE e ben 37 Protocolli e 65 Dichiarazioni.

La Carta dei diritti fondamentali dell’UE viene formalmente inserita nel sistema dei Trattati, acquisendo così valore giuridico vincolante come affermato dall’art. 6, par. 1 TUE, il quale recita che la Carta«ha lo stesso valore giuridico dei trattati». V’è da rilevare che rispetto alla collocazione della Carta nel Trattato costituzionale, e di conseguenza al fatto che essa essendo formalmente inserita nel testo unico contenente tutti i Trattati sarebbe stata giuridicamente vincolante per tutti i ventisette Stati membri, con Lisbona si perviene ad una novità, per certi versi frutto di un compromesso negoziale. Ci riferiamo al Protocollo n. 30 sull’applicazione della Carta a Polonia e Regno Unito, per mezzo della quale viene introdotta una clausola  di opting  out, che estende il cd. principio dell’integrazione differenziata anche nel delicato ambito della protezione dei diritti fondamentali. Ciò implica che l’operatività della Carta è ammessa in questi Stati solo in quanto non contrasti con le norme e l’azione amministrativa statali, dunque néla CG né gli organi giurisdizionali britannici e polacchi dovranno mai pronunciarsi sulla compatibilità delle norme interne con quanto contenuto nella Carta.

Il Trattato di Lisbona, con riferimento in particolare alla questione della protezione dei diritti fondamentali, si poneva due importanti obiettivi: da un lato il rafforzamento del sistema di tutela dei diritti mediante il riconoscimento della vincolatività giuridica della Carta, e dall’altro lato la soluzione della questione dell’adesione dell’UE alla CEDU. Il Trattato di Lisbona ha risolto entrambe le questioni ricorrendo ad una profonda modifica dell’art. 2 TUE (ex art. 6 TUE). 

Il nuovo art. 6 TUE appare notevolmente diverso dall’art. 6 previgente, giacché è molto articolato e più completo, infatti consta di ben tre paragrafi, il primo dei quali contiene al suo interno tre diversi commi. Il paragrafo 1, primo comma, dell’art. 6 TUE è interamente dedicato alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE e possiamo considerarlo come la base giuridica della Carta, che le attribuisce lo stesso valore dei Trattati. Esso sancisce il riconoscimento da parte dell’UE dei diritti e dei principi contenuti nella Carta.

L’importanza di questo articolo è relativa al riconoscimento alla Carta – che è una fonte esterna al sistema delle fonti dell’UE – non solo del suo valore giuridico vincolante ma anche dello stesso valore giuridico dei Trattati, cioè della fonte primaria dell’Unione, riconoscendole il valore di treaty law ad una fonte che in realtà non è un trattato.

Il secondo comma dell’art. 6, par. 1 TUE chiarisce che le norme contenute nella Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione, per la quale vige il principio delle competenze di attribuzione. Questa disposizione peraltro anticipa ciò che sarà meglio spiegato nell’art. 51, par. 2 della Carta.

Altra novità rilevante è rappresentata dall’art. 6, par. 2 del TUE che sancisce l’adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 e anche in questa occasione viene ribadito il concetto secondo il quale tale disposizione non amplia in nessun modo le competenze dell’UE, concetto peraltro ribadito all’interno del Protocollo n. 8. Per merito di questa “clausola di abilitazione” viene superato il problema dell’assenza di un fondamento giuridico di cui parlò, a ragione,la Cortedi giustizia nel celebre parere n. 2/94.

L’accordo di adesione dovrà garantire che siano preservate le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione. Da un punto di vista specificatamente procedurale, l’adesione alla CEDU è menzionata all’art. 218 TFUE relativo alle norme sulla conclusione degli accordi da parte dell’Unione e prevede una procedura aggravata rispetto a quella ordinaria. Infatti, per l’adesione alla CEDU è previsto che il Parlamento europeo abbia preventivamente approvato la proposta e che non sia soltanto preventivamente consultato, che il Consiglio deliberi all’unanimità (e non a maggioranza) e che ci sia anche la previa approvazione degli Stati membri. Tale scelta risiede nella volontà di coinvolgere in modo più incisivo il Parlamento europeo, così da garantire all’adesione alla CEDU, maggiore democraticità e quindi la legittimazione della volontà popolare.

L’adesione dell’Unione alla CEDU costituisce la giusta conclusione di un processo molto lungo che, secondo ogni probabilità, garantirà un efficace coordinamento tra la tutela dei diritti dell’uomo, per come intesa dalla Corte di giustizia e la tutela della Corte europea dei diritti dell’uomo in seguito Corte EDU).

In seguito, dunque, a tale adesionela CorteEDUsarà competente ad effettuare un controllo sussidiario sulla tutela dei diritti fondamentali per come garantiti all’interno dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Ciò avverrà per gli atti statali di attuazione del diritto dell’Unione, per gli atti di esecuzione e per gli atti emanati dalle istituzioni.

I nodi da sciogliere saranno molti e bisognerà attendere ancora per capire se si perverrà a quella tanto sospirata “cooperazione circolare tra le Corti in Europa” (parla di questo tipo di cooperazione il giudice Tizzano), dato che sul fronte CEDU è appena entrato in vigore (solo il 1° giugno 2010 c’è stata la ratifica dalla Federazione russa) il Protocollo n. 14 che formalmente disciplina le modalità di accordo di adesione dell’UE alla CEDU.

Tuttavia, a nostro avviso, si apriranno interessanti prospettive, infatti sarà inserito un valore aggiunto alla protezione dei diritti dell’uomo, giacché qualora una pronuncia della Corte di giustizia (la quale già nelle sue sentenze è abituata a prendere in considerazione la giurisprudenza della Corte EDU) si rivelerà insoddisfacente dal punto di vista della tutela dei diritti,la CorteEDUpotrà eventualmente riprendere la questione cercando di garantire lo standard di tutela più elevato.

Da questa, breve e di certo non esaustiva, analisi della tutela dei diritti fondamentali in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ci permettiamo di dedurre una conclusione. A parte la stancante e ripetitiva affermazione della volontà che nessuno strumento normativo ha come fine l’ampliamento delle competenze dell’Unione, la nuova dimensione relativa ai diritti dell’uomo prevista dal Trattato di Lisbona probabilmente garantirà una maggiore tutela agli individui, proprio in virtù della possibilità di intervento di più organi giurisdizionali che provvederanno a garantire una tutela sussidiaria dei diritti. È ovvio che restiamo in attesa di sviluppi concreti che possano avvallare tale ottimistica conclusione.

IN DOTTRINA:

A. ADINOLFI – G. GAJA, Introduzione al diritto dell’Unione europea, Roma – Bari, 2010; E. TRIGGIANI, L’Unione Europea secondo la riforma di Lisbona, Bari, 2009, p. 11 ss.; M. FRAGOLA, Il Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato della Comunità europea. Versione ragionata e sistematica per una consultazione coordinata degli articoli alla luce dei Protocolli e delle Dichiarazioni, Milano, 2010, p. 1 ss.; R. ADAM – A. TIZZANO, Lineamenti di diritto dell’Unione europea, Torino, 2010; G. Tesauro, diritto dell’Unione europea, Padova, 2010; J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, Bologna, 2007; R. Ruggiero, La Ue esce dalla crisi ma perde un’occasione, in Il Sole-24 Ore, 30 novembre 2007; E. Triggiani, La speranza di un rilancio?,  in SE, ottobre 2007, Bari, p. 1 ss.; U. VILLANI, La riforma di Lisbona, in SE, febbraio 2008, Bari, p. 1 ss.; G. STROZZI, Prime considerazioni sul Trattato di Lisbona, in SE, febbraio 2008, Bari, p. 4 ss.; M. Fragola, Osservazioni sul Trattato di Lisbona tra costituzione europea e processo di «decostituzionalizzazione», in DCSI, n. 1/2008, p. 212 e ss.; J. ZILLER, Il Trattato modificativo del 2007: sostanza salvata e forma cambiata del trattato costituzionale del 2004, in Quad. cost., 2007, p. 875 ss.; N. PARISI, Fonti dell’Unione europea e revisione dei trattati: la tutela dei diritti fondamentali, in G. VENTURINI – S. BARIATTI (a cura di), Diritti individuali e giustizia internazionale. Liber Fausto Pocar, Milano, 2009, p. 663 ss.; N. PARISI, Funzione e ruolo della Carta dei diritti fondamentali nel sistema delle fonti alla luce del Trattato di Lisbona, in DUE, 3/2009, p. 654, e in La protezione dei diritti dell’uomo nell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, Seminario di studio svoltosi presso la Facoltà di Giurisprudenza – Università di Roma Tor Vergata, 23 maggio 2008, in nota n. 21; R. BARATTA, Le principali novità del Trattato di Lisbona, in DUE, 1/2008, p. 21 ss.; G. TESAURO, Un testo di revisione stilato a tempo di record che sacrifica partecipazione e valori condivisi, in GD, 6/2007, p. 8 ss.; B. NASCIMBENE – A. LANG, Il Trattato di Lisbona: l’Unione europea ad una svolta?, in Cg, 2007, p. 10 ss.; L. S. ROSSI, L’integrazione differenziata nel Trattato di Lisbona, in SE, febbraio 2008; p. 14 ss.; P. L. SIMONE, Gli accordi internazionali di salvaguardia dei diritti sociali e del lavoro e il Protocollo n. 30 sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali alla Polonia e al Regno Unito, in DUE, 3/2009, p. 742 ss. e in La protezione dei diritti dell’uomo nell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, Seminario di studio svoltosi presso la Facoltà di Giurisprudenza – Università di Roma Tor Vergata, 23 maggio 2008; L. DANIELE, La protezione dei diritti fondamentali nell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona: un quadro d’insieme, in DUE, 3/2009, p. 645 ss. e in La protezione dei diritti dell’uomo nell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, Seminario di studio svoltosi presso la Facoltà di Giurisprudenza – Università di Roma Tor Vergata, 23 maggio 2008; M. C. BARUFFI, I diritti fondamentali nel Trattato di riforma, in SE, febbraio 2008, p. 26 ss.; A. BULTRINI, I rapporti fra Carta dei diritti fondamentali e Convenzione europea dei diritti dell’uomo dopo Lisbona: potenzialità straordinarie per lo sviluppo della tutela dei diritti umani in Europa, in DUE, 3/2009, p. 700 ss., e in La protezione dei diritti dell’uomo nell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, Seminario di studio svoltosi presso la Facoltà di Giurisprudenza – Università di Roma Tor Vergata, 23 maggio 2008; A. BULTRINI, La questione dell’adesione della Comunità europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo di fronte alla Corte di giustizia, in Riv. dir. int. priv. proc., 1997, p. 97 ss.; in relazione all’adesione dell’UE alla CEDU, la Corte di giustizia con il celebre parere del 28 marzo 1996 (parere n . 2/94, in Raccolta , I p. 1758) si era espressa in senso negativo, giacché l’ex art. F, par. 2 stabiliva che il rispetto dei diritti fondamentali rappresenta una condizione di legittimità per gli atti comunitari, ma di certo non legittimava la Comunità all’ingresso di u sistema istituzionale distinto volto alla tutela dei diritti dell’uomo. Sul punto in dottrina cfr. B. NASCIMBENE – C. SANNA, Art. 6, in A. TIZZANO (a cura di ), Trattati dell’Unione europea e della Comunità europea, Milano, 2004, p. 55 ss.; A. TIZZANO, La protection des droits fondamentaux en Europe: la Cour de justice et les jurisdictions constitutionnelles nationales, in RDUE, 2006, p. 9 ss.

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