Gli effetti della direttiva rimpatri nell’ordinamento giuridico italiano: la sentenza CG El Dridi

Dettagli

Categoria: Note & Commenti

Pubblicato 16 Novembre 2011

di Federica Morrone

Nel procedimento C-61/11 PPU, avente ad oggetto una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte d’appello di Trento (con ordinanza 2 febbraio 2011) nell’ambito del procedimento penale a carico di Hassen El Dridi, la Corte di Giustizia si è pronunciata sulla portata della direttiva 2008/115/CE recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 348, p. 98). In particolare, la domanda di pronuncia pregiudiziale verteva sull’interpretazione degli artt. 15 e 16 della c.d. “direttiva rimpatri” che disciplinano rispettivamente le circostanze in presenza delle quali lo Stato membro può disporre il trattenimento dei cittadini di un Paese terzo sottoposti a procedure di rimpatrio e le condizioni stesse di trattenimento.

Il sig. El Dridi è un cittadino di un paese terzo entrato illegalmente in Italia. Nei suoi confronti, il prefetto di Torino emanava nel 2004 un decreto di espulsione, in esecuzione del quale il questore di Udine emetteva un ordine di allontanamento dal territorio nazionale (entro cinque giorni) il 21 maggio 2010. Il provvedimento era motivato dalla mancanza di documenti di identificazione, dall’indisponibilità di un mezzo di trasporto nonché dall’impossibilità - per mancanza di posti - di ospitarlo in un centro di permanenza temporanea.

Non essendosi conformato a tale ordine, e avendo così soggiornato illegalmente nel territorio italiano, il sig. El Dridi veniva condannato dal Tribunale di Trento alla pena di un anno di reclusione per il reato di cui all’art. 14, comma 5-ter del decreto legislativo n. 286/1998. Egli impugnava tale decisione dinanzi alla Corte d’appello di Trento, che decideva così di sospendere il procedimento e di proporre alla Corte di Giustizia la seguente questione pregiudiziale: “se alla luce dei principi di leale collaborazione all’effetto utile di conseguimento degli scopi della direttiva e di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza della pena, gli artt. 15 e 16 della direttiva ostino: – alla possibilità che venga sanzionata penalmente la violazione di un passaggio intermedio della procedura amministrativa di rimpatrio, prima che essa sia completata con il ricorso al massimo rigore coercitivo ancora possibile amministrativamente; – alla possibilità che venga punita con la reclusione sino a quattro anni la mera mancata cooperazione dell’interessato alla procedura di espulsione, ed in particolare l’ipotesi di inosservanza al primo ordine di allontanamento emanato dall’autorità amministrativa”.

In sostanza, il giudice italiano chiede alla Corte se la direttiva rimpatri osti ad una normativa di uno Stato membro che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio nazionale, permanga in detto territorio senza giustificato motivo.

La Corte ha accolto la domanda del giudice remittente di sottoporre il rinvio pregiudiziale al procedimento d’urgenza (ex art. 104-ter del regolamento di procedura della Corte), in quanto il sig. El Dridi si trovava in stato di detenzione. Ciò anche in considerazione del fatto che la direttiva suddetta persegue l’attuazione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio delle persone, nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità. E proprio a tal fine, detta direttiva consente agli Stati membri di derogare a tali norme e procedure, riconoscendo loro la facoltà di introdurre o di mantenere disposizioni più favorevoli per i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare, non già quella di applicare norme più severe (art. 4).

Sembra essere proprio questo il caso, se si considera che la normativa italiana in questione, punendo con la reclusione l’inottemperanza all’ordine del Questore di lasciare il territorio entro cinque giorni, contrasterebbe con la ratio e l’effetto utile della direttiva, perseguendo, di fatto, una finalità opposta a quella ivi sottesa, ossia la reclusione del migrante irregolare piuttosto che il suo rimpatrio volontario. 

In via preliminare, la Corte procede alla disamina della direttiva chiarendo in particolare quali siano gli obblighi cui debbono attenersi gli Stati nel dare attuazione all’obbligo di rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare, stabilito dall’art. 6 par. 1, e fissa la successione delle diverse fasi di tale procedura. Priorità va, innanzitutto, accordata all’esecuzione volontaria dell’obbligo derivante dalla decisione di rimpatrio. Solo nel caso in cui si debba procedere all’esecuzione della decisione di rimpatrio sotto forma di allontanamento (perché allo straniero, considerato il pericolo di fuga o sussistendo motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sicurezza nazionale, non è stato concesso il termine per l’esecuzione volontaria, ovvero se concesso, non è stato rispettato) e l’allontanamento rischia, valutata la situazione caso per caso, di essere compromesso dal comportamento dell’interessato, gli Stati membri possono privare quest’ultimo della libertà ricorrendo al trattenimento (in un apposito centro). Tuttavia, tale privazione della libertà deve avere durata quanto più breve possibile e protrarsi per il tempo necessario all’espletamento delle modalità di rimpatrio (v. sentenza 30 novembre 20009, causa C-357/09 PPU, Kadzoev, Racc. pag. I-11189, punto 56); deve essere riesaminata ad intervalli ragionevoli e deve cessare appena risulti che non esiste più una prospettiva ragionevole di allontanamento.

 A ben vedere, nel prevedere quanto detto la direttiva si ispira alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo la quale il principio di proporzionalità esige che il trattenimento di una persona sottoposta a procedura di espulsione o di estradizione non si protragga oltre un termine ragionevole, vale a dire non superi il tempo necessario per raggiungere lo scopo perseguito (v., in particolare, sentenza Saadi c. Regno Unito del 29 gennaio 2008). 

Occorre, a questo punto, verificare se le regole comuni introdotte dalla direttiva-rimpatri ostino ad una normativa nazionale, quale quella in discussione, che prevede al contrario l’applicazione di misure coercitive apparentemente poco proporzionate. Innanzitutto, sembra utile ricordare che la direttiva de qua al momento dei fatti non era ancora stata trasposta nell’ordinamento giuridico italiano. Come noto per costante giurisprudenza, tale circostanza legittima i singoli a invocare contro lo Stato inadempiente, le disposizioni di tale direttiva che appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise. Nella sentenza in esame, la Corte ha rilevato l’efficacia diretta delle norme della direttiva rimpatri di cui si chiede l’interpretazione (artt. 15 e 16), non richiedendo queste ulteriori specifici elementi perché gli Stati membri le possano mettere in atto (punto 47).

E se pure la direttiva rimpatri lascia gli Stati liberi di adottare misure anche penali nel caso in cui le misure coercitive non abbiano consentito l’allontanamento, essi devono comunque fare in modo che la propria legislazione rispetti il diritto dell’Unione. Pertanto, non possono applicare una normativa, sia pure di diritto penale, tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e da privare quest’ultima del suo effetto utile. La Corte prosegue poi affermando che gli Stati membri non possono introdurre, al fine di ovviare all’insuccesso delle misure coercitive adottate per procedere all’allontanamento coattivo, una pena detentiva, come quella prevista dalla normativa nazionale in discussione nel procedimento principale, solo perché un cittadino di un paese terzo, dopo che gli è stato notificato un ordine di lasciare il territorio nazionale e che il termine impartito con tale ordine è scaduto, permane in maniera irregolare in detto territorio.

Una tale pena detentiva, infatti, segnatamente in ragione delle sue condizioni e modalità di applicazione, rischia di compromettere la realizzazione dell’obiettivo perseguito dalla direttiva, ossia l’instaurazione di una politica efficace di allontanamento e di rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare nel rispetto dei loro diritti fondamentali.

Il giudice del rinvio dovrà quindi disapplicare ogni disposizione nazionale contraria alla direttiva (segnatamente, la disposizione che prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni).

In conclusione, la direttiva deve essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nel procedimento principale, che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo.