Sulla responsabilità degli Stati per violazione del diritto comunitario: il caso Francovich

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Categoria: Note & Commenti

Pubblicato 01 Luglio 2012

di Simona Fell

L’affermazione del primato del diritto comunitario, posta unicamente sotto il profilo della prevalenza nel caso di conflitto fra norme (si rinvia alle celeberrime sentenze Costa c. Enel, Van Gend & Loos e Simmenthal), già nel 1990 non era più sufficiente a soddisfare le esigenze applicative di norme piuttosto pervasive, capaci di incidere notevolmente sulle posizioni giuridiche dei singoli e sui loro interessi economici.

In via pretoria, dunque, la Corte di giustizia aveva cominciato da un lato, a forgiare strumenti da offrire in dotazione al giudice nazionale per dare prevalenza al diritto comunitario, e dall’altro, ad escogitare soluzioni per assicurare la riparazione delle conseguenze dannose di una eventuale violazione, così da preservare il pieno effetto della disciplina comunitaria e garantire effettività alla protezione dei diritti discendenti dall'ordinamento comunitario.

È in questo contesto che va inscritta l’evoluzione compiuta dalla giurisprudenza comunitaria con la oramai celebre sentenza Francovich, unanimemente considerata come una tappa fondamentale del processo, definito da D. SIMON (in L’Europe et le droit, Melanges en hommage a J. Boulouis, Paris, 1991, pag 481) "le contentieux de la deuxième génération", inerente all’articolazione degli ordini giuridici nazionali e sovranazionali.

Se per secoli è stato difficile affermare il principio della responsabilità del legislatore perché – per riprendere le parole di LAFERRIÈRE – "la legge è un atto di sovranità, ed il carattere proprio della sovranità è quello di porre a tutti senza che alcuno possa reclamare alcuna indennizzazione" (in AJDA 1991, pag 332 e ss.), il ribaltamento prospettico operato dalla Corte di giustizia con riferimento a situazioni concernenti il diritto comunitario ha avuto delle ricadute anche sul piano interno. Non possono negarsi, infatti, i numerosi passi in avanti compiuti sulla spinta delle pronunce rese dalla Corte di giustizia da parte della giurisprudenza nazionale in merito all’istituto del risarcimento dei danni per lesione delle posizioni giuridiche da parte di provvedimenti legislativi, giurisdizionali o amministrativi, in particolare in tema di risarcibilità delle lesioni degli interessi legittimi (v., a tal proposito, la storica sentenza resa dalla Corte di Cassazione n. 500/1999).

Il principio della responsabilità:

 

a) Lo stato della giurisprudenza anteriore

La sentenza Francovich non è la prima nella quale la Corte ha trattato del problema della responsabilità di uno Stato membro per violazione del diritto comunitario.

Dall’analisi delle sentenze rese dalla Corte in tema di inadempimento per violazione del diritto comunitario, infatti, risalta subito agli occhi che essa ha molto presto consacrato il principio della riparazione del danno derivante da una violazione commessa da uno Stato membro.

Già nella sentenza Humblet c. Belgio (16 dicembre 1960, C- 6/60), prima, e Russo c. AIMA (22 gennaio 1976, C- 60/75), dopo, la Corte, infatti, affermava che "ove in una sua sentenza la Corte accerti che un atto legislativo od amministrativo degli organi di uno Stato membro contrasta col diritto comunitario, l’ art. 86 del Trattato C.E.C.A. impone a tale Stato tanto di revocare l’atto di cui trattasi quanto di riparare gli illeciti effetti che ne possono essere derivati" e che "il danno causato ai singoli dalla violazione del diritto comunitario da parte dello Stato membro obbliga quest'ultimo a riparare il pregiudizio arrecato".

Si trattava sempre di assicurare la completa efficacia del diritto comunitario e l’effetto utile delle sue norme.

 

b) Le modalità di applicazione

Il quadro delineato con le sentenze sopra richiamate manifestava ancora alcune insufficienze. Se, da un lato, la Corte aveva ammesso la sussistenza di un perdurante interesse a sanzionare l'inadempimento commesso da uno Stato membro anche nel caso in cui quest’ultimo avesse già provveduto ad ovviare alla violazione, e, dall'altro, aveva individuato nell'articolo 5 del Trattato la base giuridica del principio della responsabilità dello Stato, non era ancora stata individuata una formula che garantisse l'attuazione di questa forma di responsabilità.

Per trovare qualche riferimento in questo senso occorre volgere lo sguardo alle sentenze inerenti alle azioni di rimborso delle tasse ricevute dagli Stati membri in violazione del diritto comunitario come San Giorgio (9 novembre 1983, C- 199/82) nella quale si afferma che "le condizioni non possono essere meno favorevoli di quelle che concernono dei reclami similari di natura interna che non possono essere strutturate in modo tale da rendere praticamente impossibile l’esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico comunitario". Ed il medesimo principio lo si ritrova anche nella sentenza Meridionale Industria salumi (27 marzo 1980, C- 66/79, 127/79 e 128/79).

c) La sentenza in esame

La pronuncia sul caso Francovich, pertanto, consente di far luce su molti punti rimasti ancora poco chiari della precedente giurisprudenza comunitaria intorno al principio della responsabilità dello Stato, specie con riferimento alla questione relativa alla determinazione delle condizioni "de mise en jeu de la responsabilité".

- la sentenza Francovich: il caso

In applicazione della direttiva 80/987/CEE del Consiglio del 20 ottobre 1980, gli Stati membri dovevano garantire il pagamento del salario ai lavoratori vittime dell'insolvenza del loro datore di lavoro. Il pagamento doveva essere effettuato dalle istituzioni c.d. di garanzia designate, per tale effetto, da ciascuno Stato (art. 5 della direttiva).

Il termine per la trasposizione della direttiva scadeva il 23 ottobre 1983 e l'Italia non aveva trasposto il testo entro il termine. Il signor Francovich aveva ottenuto dal giudice italiano competente la condanna della sua impresa al pagamento del salario, ma non aveva potuto recuperare il suo accertato credito in quanto la società era fallita. La signora Bonifaci e altri 33 salariati, dall'altra parte, avevano ricevuto l'inscrizione al passivo del loro datore di lavoro dichiarato fallito. Dopo 5 anni però non era stata versata loro alcuna somma ed il giudizio di fallimento aveva chiarito che non sarebbe stata corrisposta alcuna somma.

Alla Corte di giustizia, adita attraverso due rinvii pregiudiziali, veniva, dunque, chiesto: se la direttiva che istituiva tale garanzia di pagamento fosse dotata di effetto diretto e potesse, perciò, essere invocata davanti le giurisdizioni nazionali direttamente nei confronti dello Stato membro inadempiente o comunque il singolo potesse rivendicare il risarcimento dei danni subiti relativamente alle disposizioni che non godono di tale prerogativa; se il combinato disposto dagli artt. 3 e 4 della direttiva dovesse essere interpretato nel senso che, nel caso in cui uno Stato non si sia avvalso della facoltà di introdurre i limiti di cui all'art. 4, sia ugualmente tenuto al pagamento dei diritti dei lavoratori nella misura di cui all'art. 3 della stessa direttiva; ed, infine, si chiedeva alla Corte di stabilire essa stessa quale fosse la garanzia minima dovuta al lavoratore in attuazione della direttiva.

Quanto alla prima questione sollevata dal giudice nazionale essa poneva due problemi che occorreva analizzare separatamente. In primo luogo, l'efficacia diretta delle norme della direttiva che definiscono i diritti dei lavoratori e, in secondo luogo, l'esistenza e la portata della responsabilità dello Stato per i danni derivanti dalla violazione degli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto comunitario.

- sull'efficacia diretta delle disposizioni della direttiva che definiscono i diritti dei lavoratori

Sul punto la Corte richiama alcune sue pronunce secondo le quali "lo Stato membro che non ha adottato entro i termini i provvedimenti di attuazione imposti da una direttiva non può opporre ai singoli l'inadempimento, da parte sua, degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa. Perciò, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, tali disposizioni possono essere richiamate, in mancanza di provvedimenti di attuazione adottati entro i termini" (sentenza 19 gennaio 1982, Becker, punti 24 e 25 della motivazione, C- 8/81).

Sotto il profilo della efficacia diretta, in particolare, la Corte afferma che le disposizioni di cui alla direttiva sono sufficientemente precise ed incondizionate per consentire al giudice nazionale di stabilire se un soggetto possa essere o no considerato beneficiario della direttiva. Di contro, però, per quanto attiene all'identità di chi è tenuto alla garanzia, la Corte ritiene che l'art. 5 della direttiva, che prevede che "Gli Stati fissano le modalità di organizzazione, di finanziamento e di funzionamento degli organismi di garanzia" nel rispetto di alcuni principi ivi indicati, debba essere interpretato nel senso che la direttiva non possa essere considerata dotata di efficacia diretta perché per quanto riguarda la determinazione dei beneficiari della garanzia ed il contenuto della stessa non sono contenuti gli elementi essenziali affinché i singoli possano far valere tali disposizioni dinanzi ai giudici nazionali. "Infatti, da un lato, queste disposizioni non precisano l'identità di chi è tenuto alla garanzia e, dall'altro, lo Stato non può essere considerato debitore per il solo fatto di non aver adottato entro i termini i provvedimenti di attuazione".

Quindi la prima parte del primo quesito veniva risolto nel senso che "le disposizioni della direttiva 80/987 che definiscono i diritti dei lavoratori devono essere interpretate nel senso che gli interessati non possono far valere tali diritti nei confronti dello Stato dinanzi ai giudici nazionali in mancanza di provvedimenti di attuazione adottati entro i termini".

 

- l'obbligazione di riparare il danno causato: le tre condizioni

Con la seconda parte della prima questione il giudice nazionale mirava a stabilire se uno Stato membro fosse tenuto a risarcire i danni derivanti ai singoli dalla mancata attuazione della direttiva. Il giudice nazionale poneva, quindi, il problema dell'esistenza e della portata di una responsabilità dello Stato per danni derivanti dalla violazione degli obblighi che ad esso incombono in forza del diritto comunitario.

La Corte ha affrontato tale questione alla luce dei principi che informano l'ordinamento comunitario. Ed, infatti, essa ricorda preliminarmente che "il Trattato CEE ha istituito un ordinamento giuridico proprio, integrato negli ordinamenti giuridici degli Stati membri e che si impone ai loro giudici, i cui soggetti sono non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini e che, nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, il diritto comunitario è altresì volto a creare diritti che entrano a far parte del loro patrimonio giuridico" (v. sentenze 5 febbraio 1963, Van Gend & Loos, C- 26/62 e 15 luglio 1964, Costa c. Enel, C- 6/64).

La Corte afferma, inoltre, che qualora i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti fossero lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno Stato membro, sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme comunitarie e sarebbe infirmata la tutela dei diritti da esse riconosciuti.

La possibilità di risarcimento a carico dello Stato membro diviene, pertanto, particolarmente indispensabile, in particolare in tutte le ipotesi in cui, come nella fattispecie in esame, la piena efficacia delle norme comunitarie fosse subordinata alla condizione di una azione da parte dello Stato.

E tale principio deve essere ricondotto ai principi generali discendenti dal sistema del Trattato.

La Corte poi specifica anche le condizioni in cui essa fa sorgere il diritto al risarcimento che dipendono dalla natura della violazione del diritto comunitario che è all'origine del danno provocato.

Essa afferma, pertanto, che: il risultato prescritto dalla direttiva deve comportare l'attribuzione di diritti in favore dei singoli; il contenuto di questi diritti deve poter essere determinato sul fondamento della sola direttiva; deve esistere un nesso di causalità fra la violazione del diritto comunitario ed il danno subito.

Se l'ultima condizione non aggiunge nulla di nuovo, le prime due sono meritevoli di attenzione, perché, contrariamente a certe interpretazioni rese sul punto, non si richiede l'effetto diretto della normativa comunitaria, ma la trasposizione di una esigenza la cui logica è comune alle discipline nazionali in tema di responsabilità che prevedono che la norma violata abbia per effetto di proteggere dei diritti che i ricorrenti possono invocare come diritto soggettivo o come interesse legittimo.

Da ciò risulta che il fondamento di tale obbligazione va  molto al di là dalla violazione delle autorità nazionali dell'obbligo di trasporre la direttiva: si può infatti dire che l'interesse tutelato con la sentenza in esame é precisamente quello di sanzionare, sul terreno della responsabilità, il rispetto dell'obbligazione.

In altri termini, in mancanza di effetto diretto, la responsabilità dello Stato va a compensare l'impossibile esigibilità dell'obbligazione sanzionando l'errore commesso con la mancata trasposizione della direttiva.

La Corte, inoltre, ammette  che si possa addivenire ad un giudizio di responsabilità a carico dello Stato senza che si sia preliminarmente esperito il ricorso per inadempimento.

Se ne può, dunque, dedurre che l'obbligazione di indennizzare i danni risultanti dalle violazioni del diritto comunitario è una conseguenza diretta del principio della prevalenza del diritto comunitario su quello nazionale.

L'importanza giuridica di tale decisione

Al punto 37 della sentenza si afferma che "da tutto quanto precede risulta che il diritto comunitario impone il principio secondo cui gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario ad essi imputabili".

Ebbene, anche se con le pronunce precedenti la Corte si era spinta sino al punto di stabilire una linea esplicita fra la violazione del diritto comunitario e l'obbligazione di riparare il danno che ne deriva, è evidente che fino ad allora non vi era stata alcuna formulazione così netta e generale come quella di cui sopra.

Questo avanzamento giurisprudenziale, come si è sopra ricordato, si inscrive all'interno di un percorso giurisdizionale coerente volto a garantire una maggiore effettività nella protezione dei diritti discendenti dal diritto comunitario.

Sono, infatti, di quegli anni le pronunce Johnston (sentenza 15 maggio 1986, C- 222/84), nella quale la Corte ha affermato il diritto ad esperire un rimedio giurisdizionale effettivo, Factortame (sentenza 19 giugno 1990, C- 213/89) ,nella quale si affermava il diritto ad ottenere una protezione provvisoria della posizione giuridica fatta valere in giudizio nonché la pronuncia Rewe (sentenza 16 dicembre 1976, C- 120/78), nella quale si affermava il diritto alla ripetizione dell'indebito.

Sotto il profilo interno, infine, non può trascurarsi l'impatto teorico della pronuncia in esame: l'attività legislativa, tradizionalmente ritenuta libera nel fine e compiuta espressione della sovranità popolare, oltre ad essere condizionata dagli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario, espone gli Stati, perfino, ad un giudizio di responsabilità.