La prescrizione decennale dell’indennizzo ex L. Pinto. La posizione della giurisprudenza di legittimità.

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Categoria: Note & Commenti

Pubblicato 30 Gennaio 2012

di Luigi Serino

Uno dei più significativi interventi legislativi in sede nazionale in materia di equo processo, o meglio, di riparazione per l’eccessiva durata del contenzioso si è avuto con l’approvazione della legge n. 89 del 24 marzo 2001, recante “Previsione di equa riparazione in caso di violazione del ‘termine ragionevole’ del processo”, meglio nota come “legge Pinto”.

Dal contenuto e dalle motivazioni storiche che hanno portato alla sua approvazione (denunce sempre più rigide da parte del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa e condanne sempre più numerose da parte della Corte Europea) emerge chiaramente che la legge Pinto ha avuto come obiettivo principale quello di introdurre, nel sistema interno, un meccanismo di tutela simile a quello previsto dinanzi la Corte di Strasburgo. Il sistema procedurale elaborato dalla citata norma riproduce, infatti, sul piano interno, il sistema di controllo elaborato nell’ambito della Cedu, in favore di “chi ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di violazioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti e delle libertà fondamentali, di cui all’articolo 6 § 1, della Convenzione” (art. 2, comma 1).

Il legislatore ha, con ogni evidenza, richiamato il diritto vivente nella giurisprudenza della Corte Europa onde individuare i  presupposti del  diritto all’equa  riparazione; l’art. 4 della legge “Pinto”, allineandosi a quanto previsto dalla Convenzione europea, stabilisce che il ricorso diretto ad ottenere la riparazione può essere proposto anche durante la pendenza del procedimento, ma non oltre sei mesi dal momento in cui la decisione che lo conclude è divenuta definitiva.

Dunque due sono i termini di proponibilità della domanda di equa riparazione individuati dalla norma. Il primo, riferibile ai procedimenti pendenti, consente la proponibilità della domanda senza alcun limite temporale. Il secondo, invece, riferibile ai procedimenti giudiziari conclusi, fissa, nel termine di 6 mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, il momento entro il quale la domanda di equa riparazione può essere proposta. La norma struttura, in definitiva, un micro-sistema processuale in cui la domanda di equa riparazione da irragionevole durata di un processo può essere proposta nella pendenza dello stesso o, al massimo, entro sei mesi dalla definitività della sentenza che conclude il giudizio.

Appare estremamente chiaro ed evidente che il legislatore, nel disciplinare il rimedio ex lege nr. 89/2001 e nell’introdurre per la prima volta dalla ratifica della Convenzione Europea in sede nazionale uno strumento per porre rimedio alle violazioni dell’art. 6§1, ha inteso creare uno strumento che consenta a colui che abbia subito la lesione del diritto alla ragionevole durata di un processo, di agire in qualunque momento (e sino a quando non sia maturato il termine decadenziale previsto dall’art. 4 Legge nr. 89/01) per il conseguimento dell’equa riparazione da irragionevole durata del processo stesso. In base a tale ragionamento la norma pone un termine decadenziale di 6 mesi dalla definitività del giudizio per proporre domanda di equa riparazione e al tempo stesso non prevede alcun termine di prescrizione. La suesposta ricostruzione è del resto conforme all’art. 35 della Cedu, dove viene contemplato unicamente l’identico termine semestrale di decadenza per la proposizione dell’azione (sul punto Cfr. Cass. n. 1886/10).

La domanda di equa riparazione è, in sostanza, sempre proponibile sin dal momento in cui vengono superati i canoni di ragionevolezza temporale, così come indicati dalla CEDU, e fino a quando non vengono superati i sei mesi dal passaggio in giudicato della sentenza che ha concluso il processo. Tuttavia, non sono mancate delle pronunce giurisprudenziali tendenti a precludere tale diritto o quanto meno a ridimensionarlo. Sussiste, infatti, un orientamento giurisprudenziale minoritario che ritiene applicabile il termine di prescrizione decennale ai diritti maturati ex legge Pinto, ritenendo estinto il diritto all'indennizzo per il danno riferibile al segmento temporale collocato oltre dieci anni prima della notifica del ricorso introduttivo (Cass. 24 febbraio 2010 n. 4524). 

Secondo la Corte di Cassazione, l'accertamento della violazione dell'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali costituisce un evento “ex se” lesivo del diritto della persona alla definizione del suo procedimento in una durata ragionevole, configurandosi l'obbligazione, avente ad oggetto l'equa riparazione, non già come obbligazione “ex delicto”, ma come obbligazione “ex lege”, riconducibile, in base all'art. 1173 cod. civ., ad ogni altro atto o fatto idoneo a costituire fonte di obbligazione in conformità dell'ordinamento giuridico. Pertanto «il diritto di chi ha subito una danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di violazione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata dalla L. 4 agosto 1955, n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole di cui all'art. 6, par. 1, della Convenzione, ad un equa riparazione, secondo quanto previsto dalla L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 2, ha natura indennitaria e non risarcitoria ed è quindi soggetto all'ordinaria prescrizione decennale e non a quella breve dettata dall'art. 2947 c.c.; la vicenda estintiva matura nel tempo e per effetto del proseguire del processo e del verificarsi dei pregiudizi per i soggetti legittimati a chiedere l'indennizzo, per cui all'attore compete ogni danno dal momento degli eventi lesivi che si susseguono a decorrere dal decimo anno anteriore alla domanda, salvo che questa sia stata proposta oltre il termine di sei mesi di cui all'ultimo inciso della L. n. 89 del 2001, art. 4».

A tale tesi si contrappone quella prevalente che afferma la inapplicabilità, nella fattispecie, delle norme sulla prescrizione, prevedendo l’art. 4 della legge n. 89/2001, la sola decadenza dall'azione, per il mancato esercizio di essa entro il termine di sei mesi dal passaggio in giudicato della sentenza che ha definito il processo presupposto.

Tale affermazione è surrogata dal principio enunciato dalla Cassazione con sentenza del  20 dicembre 2009 n. 27719, per cui: "In tema di equa riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del processo, la L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 4, nella parte in cui prevede la facoltà di agire per l'indennizzo in pendenza del processo presupposto, non consente di far decorrere il relativo termine della prescrizione prima della scadenza del termine decadenziale previsto nel medesimo art. 4 per la proposizione della domanda, in tal senso deponendo, oltre all'incompatibilità tra prescrizione e decadenza se relative al medesimo atto da compiere, la difficoltà pratica di accertare la data di maturazione del diritto, avuto riguardo alla variabilità della ragionevole durata del processo in rapporto ai criteri previsti per la sua determinazione, nonché il frazionamento della pretesa indennitaria e la proliferazione delle iniziative processuali, che l'operatività della prescrizione in corso di causa imporrebbe alla parte, in caso di ritardo ultradecennale nella definizione del processo" (nello stesso senso, cfr. pure Cass. 11 gennaio 2011 n. 478, 4 ottobre 2010 n. 20564, 12 febbraio 2010 n. 3325).

La giurisprudenza maggioritaria ritiene quindi pacifica la incompatibilità tra il termine di prescrizione decennale ed il termine decadenziale previsto dalla legge Pinto, tuttavia sempre la Suprema Corte, con ordinanza n. 21380 del 17 ottobre 2011, ha ritenuto di dover rimettere alle Sezioni Unite la presente problematica rilevando che la “decadenza prevista nella citata L. n. 89 del 2001, art. 4, impedisce che maturi la prescrizione ma non tiene conto del fatto che il processo presupposto può continuare ed essere pendente anche oltre la data della domanda di equa riparazione. Da ciò deriva che l'esame dell’eccezione di prescrizione può valutarsi prima della definitività della sentenza che conclude il processo presupposto, anche in considerazione del diritto vivente che risulta dalle decisioni della Corte europea dei diritti dell'uomo che hanno riconosciuto la prescrittibilità delle posizioni soggettive tutelate dalla convenzione, alle quali possono di regola applicarsi le norme processuali e sostanziali di diritto interno, ove non impediscano la tutela effettiva del diritto di cui alla Convenzione stessa (con riferimento alla prescrizione, cfr. Previti c. Italia 8 dicembre 2009 rie. n. 45291/06, Par. 118, 119 e 123)”.

Le Sezioni Unite sono, dunque, chiamate a dirimere tale contrasto ma si deve rilevare che qualora dovesse prevalere la tesi attualmente minoritaria verrebbe assottigliata, in maniera sostanziale, la tutela prevista dalla legge Pinto. Limitare la riparazione al periodo successivo ai dieci anni dalla proposizione della domanda giudiziale (del processo presupposto) equivarrebbe, infatti, a disconoscere (indirettamente) i parametri economici forniti dalla Corte di Strasburgo con il rischio di rendere ineffettivo il rimedio interno. Sottoponendo l’azione ex lege 89/01 al termine di prescrizione decennale, si viene a creare un meccanismo che, lungi dal soddisfare il requisito della efficienza ed efficacia del rimedio interno ai sensi della CEDU, struttura un sistema procedurale volto a soffocare e limitare irrimediabilmente la stessa applicazione dell’art. 6 §1 CEDU.

La legge n. 89/2001 costituisce solo uno strumento per far valere, nell’ordinamento nazionale, un diritto che altrimenti dovrebbe essere rivendicato in sede internazionale. Questo comporta che i giudici interni non possono, nell’applicare direttamente nel nostro ordinamento le tutele previste dall’art. 6 della convenzione, discostarsi, se non in misura ragionevole, da quella che è la giurisprudenza della Corte Europea. Da ciò consegue che, se in sede europea la domanda di equo indennizzo da irragionevole durata di un processo non è soggetta a termine prescrizionale, qualora lo diventasse in sede nazionale, il rimedio interno verrebbe privato di quella connotazione che gli consente di essere considerato una via di ricorso effettiva ai sensi dell’art. 13 della Convenzione.