Il criterio del «godimento reale ed effettivo» dei diritti di cittadinanza europea. Considerazioni sull’applicazione della “clausola Zambrano”

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Categoria: Note & Commenti

Pubblicato 26 Novembre 2011

di Claudio Di Maio

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la sentenza C‑256/11, relativa al caso Dereci e altri, ha dato risposta alla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgerichtshof austriaco, in relazione all’interpretazione dell’art. 20 TFUE, rispetto alla portata di questa disposizione dopo la pronuncia delle sentenze Zambrano e McCarthy. I ricorrenti, tutti provenienti da Paesi terzi e familiari di cittadini dell’Unione europea, dopo il rifiuto da parte del Ministero degli Interni austriaco di un permesso di soggiorno, sono stati colpiti da provvedimenti di allontanamento o espulsione dal territorio nazionale. Ancora una volta, i giudici europei si sono trovati dinanzi ad una serie di situazioni in cui i cittadini UE presi in esame non si sono mai avvalsi del loro diritto di libera circolazione. Tuttavia, occorre precisare che le cinque cause nel procedimento principale presentano alcune differenze relative all’ingresso e al soggiorno legale o illegale in Austria. Nello specifico, si richiede alla Corte se il diniego di soggiorno ad un cittadino di uno Stato terzo da parte di uno Stato membro dove risiedono i suoi figli, essendo essi cittadini dell’Unione a carico del ricorrente, nonché il diniego di concedere a detta persona un permesso di lavoro, potesse produrre gli effetti appena descritti. Il dato più interessante di questa sentenza, che ricalca nei suoi tratti principali l’orientamento finora tenuto dalla Corte in materia, riguarda il ribadito criterio del «godimento effettivo e reale» dei diritti legati alla Cittadinanza, inaugurato dal caso Ruiz Zambrano; in particolare, i giudici di Lussemburgo ne definiscono gli ambiti e i limiti di applicazione rispetto ai casi concreti.

Soffermiamoci, in primis, sulla libera circolazione e sulla clausola di “effettivo godimento”. Al paragrafo 66 della sentenza in commento, si enfatizza come quest’ultimo criterio sia riservato a quelle «ipotesi contrassegnate dalla circostanza in cui il cittadino dell’Unione si trovi obbligato, di fatto, ad abbandonare il territorio non solo dello Stato membro di cui è cittadino, ma anche dell’Unione considerata nel suo complesso». Quest’affermazione sembrerebbe suggerire che, nel caso in cui un cittadino dell’Unione scelga di vivere con i membri della sua famiglia in un altro Stato membro, ciò non sia sufficiente a soddisfare quella condizione di privazione del «godimento reale» già riscontrata nella sentenza Zambrano e McCarthy. In ogni caso, l’applicazione di questa clausola sembrerebbe esclusa per tutti i cittadini UE che non siano minori di età, poiché essi sono in grado di esercitare il diritto alla libera circolazione dentro l'Unione in maniera indipendente. A riguardo, ricordiamo che alle autorità dei Paesi membri è fatto esplicito divieto di applicare il controllo d'immigrazione ai familiari (provenienti da Paesi terzi) di cittadini dell'Unione europea, così come sancito dalla sentenza Metock (causa C-127/08); così, tutti i cittadini dell’Unione, capaci di esercitare il loro diritto di libera circolazione, hanno la possibilità di risiedere con i loro familiari in un secondo Stato membro.

Per altri versi, la Corte non manca di sottolineare la “natura eccezionale” di questo criterio, applicabile solo a quelle situazioni in cui i cittadini europei saranno privati del godimento reale della sostanza dei loro diritti, attraverso il rifiuto di un permesso di residenza al familiare proveniente da uno Stato extraeuropeo (par. 67). Allo stesso modo, i giudici identificano una chiara limitazione all'ambito d'applicazione della “clausola Zambrano”, dichiarando che il desiderio di risiedere insieme a un membro della famiglia risulta insufficiente per dimostrare che il cittadino dell'Unione sarà costretto a lasciare il territorio dello Stato di appartenenza, sempre nel caso in cui quel diritto non sia accordato (par. 68). Quest'affermazione restringe in modo considerevole l'ambito potenziale della decisione operata con la sentenza Zambrano ma, la chiarificazione negativa offerta dalla Corte, sembra concedere una larga discrezionalità ai giudici nazionali, nell’applicare quello che rimane un criterio ancora in via di definizione e sviluppo.

Per quanto concerne la tutela dei diritti umani, la CG evidenzia come l'articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE (rispetto della vita privata e familiare) venga attivato solo in quelle “circostanze eccezionali” (art. 51, co. 1 della Carta) in cui sia, nel nostro caso, soddisfatto il «criterio Zambrano», restando al di fuori di una situazione puramente interna, ovvero di non applicazione del diritto dell’Unione Europea. Questa precisazione, non solo rende ancora più specifica l’applicabilità dei diritti fondamentali, quanto rende la strada ancora più tortuosa per tutti quei ricorrenti che vogliano far valere i diritti fondamentali in favore della loro pretesa di residenza. Questa posizione della Corte è in linea con la giurisprudenza già inaugurata in precedenza, riscontrabile anche nelle conclusioni dell'avvocato generale Sharpston su Ruiz Zambrano.

Rispetto agli articoli 20 e 21 TFUE, sulla cui applicazione la Corte ha sempre mantenuto posizioni divergenti (sia in Zambrano che McCarthy), la sentenza Dereci sembra riferirsi ai diritti di cittadinanza europea nel suo complesso, senza fare riferimento ai casi giurisprudenziali precedenti o alla loro riformulazione avvenuta nel Trattato di Lisbona. Questo sancisce chiaramente la decisione della Corte di operare un’interpretazione “teleologica e contestuale” della portata della cittadinanza dell'Unione (si veda il par. 54) e indica ulteriormente la volontà dei giudici di interpretare liberamente il testo dei trattati per il perseguimento della cittadinanza europea come il “status fondamentale” dei cittadini degli Stati membri.

Concludendo, in Dereci si evince come non si possa operare alcuna distinzione tra i rapporti familiari nell’applicazione del criterio del «godimento reale ed effettivo». Mentre le decisioni precedenti possono aver suggerito l’importanza della relazione coniugale (McCarthy) o la dipendenza del bambino da un genitore (Zambrano), tale distinzione non trova spazio nel caso Dereci e altri, poiché i soggetti in esame, familiari dei ricorrenti, sono maggiorenni o economicamente indipendenti. Detta sentenza, inoltre, non consente di risolvere l’ambiguità che circonda l'applicazione dell’obbligo di possedere “risorse sufficienti”, imposto al cittadino di uno Stato terzo, familiare di un cittadino europeo, essenziale per richiedere un ricongiungimento familiare. C’è da sperare che la Corte offra ulteriori chiarimenti su questo punto, con l’attesa sentenza che riguarda la causa C-356/11.